近日，国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称《意见》)。意见指出，凡是无户口人员，不管是什么时候、什么原因产生的，都要及时为他们依法办理户口登记。《意见》提出的必须坚持的“三个原则”，为解决无户口人员登记户口问题提供了思路和办法。
这下子，全国1300万黑户终于可以有户口了!
“黑户”问题由来已久，彻底解决这一问题，符合时代发展的要求，顺应群众的期待。这次改革，既立足当前解决好现有无户口人员的登记户口问题，又着眼长远防止形成新的无户口问题;既要求公安机关作为职能部门加强户口登记管理，又强调各地各部门从源头上消除障碍、完善配套、压实责任，决心大、措施实、发力准，务求从根本上解决这个长期积压的问题。
《意见》特别明确两条不可逾越的“红线”，为户口登记管理工作立下了“规矩”：一是禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件。这是对政府行为明确了“高压线”，畅通了户口登记的渠道，使户口登记回归本来职能，体现了社会治理水平。二是切实保障公民依法登记户口的基本权利。这既是户口登记管理必须坚守的法律“底线”，也是保障每个公民享有权利的民生“底线”，任何单位和个人决不允许损害公民享有的户口登记和其他合法权利。
总量在1300万左右、占总人口1%的中国人没有户口，已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。11月21日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次(扩大)会议。会议的两大主题，一个是反恐工作，另一个就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。
1%的人口没有户籍
根据第六次人口普查，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”。根据国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人在2014年七、八月份的调研，这些黑户中60%以上是超生人员，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等多种原因导致的无户籍人员。
因为没有户口，他们大多数人没有社会保障，失去正常的工作、生活和受教育机会。而随着“实名制”逐渐普及，他们的生活受影响更大，出行也变得困难。
一个国家1%的人口没有户籍，这已经成为中国人口管理的一个怪现状。然而，按照相关法规，黑户问题本不应该存在。
1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》第二条明确规定：中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记;第七条规定：婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。根据这一条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。
但是，对于各地基层计生部门来说，急需一个抓手来推进计划生育工作。虽然条例明令不允许给公民登记户口设置任何附加条件，但在具体工作中，又开了一个自相矛盾的口子：公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在新生儿落户时又要履行相关职责，即要求出示其父母《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门。
正是这个口子，使得“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑一直成为一些地方通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口。户口登记于是成为计生工作的一个筹码。
据不完全统计，2014年，全国至少有20个省(市、自治区)有明确的规定或案例，上户口必须出示计划生育相关证明，其中北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等6个省市在省级户籍制度上明文规定，将计生与户籍挂钩。
万海远等人在调研中发现，黑户的普遍存在已经导致不良影响，包括黑户人群自卑心重、缺乏安全感、游离于正常社会之外、无法享受公民的基本权利等，从而也制约了人口流动、增加了社会不稳定，加剧了社会不公平。
依法登记户口符合宪法
为得到准确的人口普查数据，每次人口普查时国务院普查办都要下发通知，要求“对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据”。但地方政府往往并没有兑现这一要求，导致很多父母不敢给孩子登记。这意味着事实上的黑户总量会明显高于1300万。
在各省当中，福建省是一个特例。2008年，福建省明确规定了超生婴儿无条件登记。到2010年5月，该省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。
公安部此次高层会议上，基调和原则依然鲜明。会议强调，依法登记户口是宪法和法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平、和谐稳定。要按照党中央、国务院的部署要求，把维护人民群众切身利益作为公安改革的出发点，切实落实无户口人员落户政策，着力解决无户口人员登记户口问题，切实维护每个公民依法登记常住户口的合法权益。
据了解，此次会议明确了区别情况、分类解决，分类实施相关政策的工作思路，并形成了一个关于解决无户籍人口问题的意见。会议还要求将无户口人员登记户口与相关领域政策统筹考虑、协同推进，同时抓紧修改完善意见后按程序报审。
万海远等人建议，在当前老龄化和人口红利逐渐丧失的背景下，要尽快推进户籍管理电子化，取消户籍登记与社会抚养费以及各种福利补贴挂钩的政策，规定凡是在中国出生的公民都应自动地、无条件地给予登记并使其获得公民身份，同时还要鼓励过去因各种原因没有进行身份和户籍登记的人重新进行登记，让所有黑户都拥有户口。
福建统计局普查中心副主任姚美雄认为，中国人口已经进入严重少子化和快速老龄化的新常态。如果缺少了这1300多万黑户，中国的少子化程度、老龄化程度会更加严重。
“全面二孩政策已经明确，下一步应该取消社会抚养费这道紧箍咒。这项工作要作为全面二孩政策落地重要的配套措施来推行，让中国的人口管理跟得上已经快速变化的人口结构。”姚美雄说。
以下是《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》全文：
国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利，事关社会公平正义，事关社会和谐稳定。党中央、国务院高度重视户口登记管理工作，近年来对加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口等问题多次提出明确要求。按照党中央、国务院决策部署，全国公安机关会同有关部门下大力气解决无户口人员登记户口问题，取得明显成效。但是，由于一些地方和部门还存在政策性障碍等因素，部分公民无户口的问题仍然比较突出，不利于保护公民合法权益，并直接影响国家新型户籍制度的建立完善。为解决无户口人员登记户口问题，经国务院同意，现提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院同意的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》要求，坚持以问题为导向、以改革为动力，着力解决无户口人员登记户口问题，为推进公安改革、创新人口服务管理和构建新型户籍制度奠定坚实基础，更好地服务和保障民生、促进社会公平正义、推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
(二)基本原则。坚持依法办理，切实维护每个公民依法登记户口的合法权益;坚持区别情况，分类实施无户口人员登记户口政策;坚持综合配套，将解决无户口人员登记户口问题与健全完善计划生育、收养登记、流浪乞讨救助、国籍管理等相关领域政策统筹考虑、协同推进。
(三)任务目标。进一步完善户口登记政策，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件;加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，努力实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。
二、依法为无户口人员登记常住户口
(一)不符合计划生育政策的无户口人员。政策外生育、非婚生育的无户口人员，本人或者其监护人可以凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，按照随父随母落户自愿的政策，申请办理常住户口登记。申请随父落户的非婚生育无户口人员，需一并提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。
(二)未办理《出生医学证明》的无户口人员。在助产机构内出生的无户口人员，本人或者其监护人可以向该助产机构申领《出生医学证明》;在助产机构外出生的无户口人员，本人或者其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明，向拟落户地县级卫生计生行政部门委托机构申领《出生医学证明》。无户口人员或者其监护人凭《出生医学证明》和父母一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明，申请办理常住户口登记。
(三)未办理收养手续的事实收养无户口人员。未办理收养登记的事实收养无户口人员，当事人可以向民政部门申请按照规定办理收养登记，凭申领的《收养登记证》、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。1999年4月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国收养法〉的决定》施行前，国内公民私自收养子女未办理收养登记的，当事人可以按照规定向公证机构申请办理事实收养公证，经公安机关调查核实尚未办理户口登记的，可以凭事实收养公证书、收养人的居民户口簿，申请办理常住户口登记。
(四)被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员。被人民法院依法宣告失踪或者宣告死亡后重新出现的人员，本人或者其监护人可以凭人民法院撤销宣告失踪(死亡)的生效判决书，申请恢复常住户口登记。
(五)农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员。农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，经公安机关调查核实未在其他地方落户的，可以在原户口注销地申请恢复常住户口登记。恢复常住户口登记后，符合现居住地落户条件的，可以办理户口迁移登记。
(六)户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员。户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，可以向签发地公安机关申请补领、换领户口迁移证件，凭补领、换领的户口迁移证件办理户口迁移登记。不符合迁入地现行户口迁移政策的大中专院校毕业生，可以在原籍户口所在地申请恢复常住户口登记，其他人员可以在户口迁出地申请恢复常住户口登记。
(七)我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员。我国公民与外国人、无国籍人在国内非婚生育、未取得其他国家国籍的无户口人员，本人或者其具有我国国籍的监护人可以凭《出生医学证明》、父母的非婚生育说明、我国公民一方的居民户口簿，申请办理常住户口登记。未办理《出生医学证明》的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。
(八)其他无户口人员。其他原因造成的无户口人员，本人或者承担监护职责的单位和个人可以提出申请，经公安机关会同有关部门调查核实后，可办理常住户口登记。
三、切实抓好组织实施
(一)加强组织领导。各地区、各有关部门要从全局和战略的高度，充分认识做好无户口人员落户工作的重要性、紧迫性，切实把思想和行动统一到本意见精神上来，加强组织领导，周密研究部署，细化政策措施，明确工作要求，确保各项政策落到实处，切实解决无户口人员登记户口问题。各省、自治区、直辖市人民政府要结合本地实际，出台具体实施办法，并向社会公布。
(二)认真核查办理。各地区要深入开展摸底调查，认真梳理本地区户口重点问题，摸清本行政区域内无户口人员底数及有关情况。要规范受理审批程序，严格工作要求，及时办理无户口人员户口登记。要升级完善人口信息系统，加强对无户口人员人像、指纹信息备案和比对核验，确保登记身份信息的准确性和户口的唯一性。要严密户籍档案管理，对无户口人员户口登记材料逐一建档，确保档案资料完整有效。公安机关应当将办理无户口人员户口登记的情况，及时通报相关部门。
(三)完善配套政策。各有关部门要对与本意见精神不一致的政策措施进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。公安部、民政部、卫生计生委等部门要按照职能分工，抓紧按程序修订户口登记、流浪乞讨救助、计划生育等方面的法律法规和政策，完善相关规章制度。
(四)积极做好宣传引导。无户口人员登记户口问题政策性强、社会度高。要加强正面宣传引导，营造良好舆论氛围。加大宣传力度，广泛宣传无户口人员登记户口的各项政策措施以及公民登记户口的权利和义务，深入基层、深入农村、深入群众，努力争取广大群众的支持和配合，积极动员无户口人员主动到公安机关申请办理常住户口登记。
(五)强化责任落实。各有关部门要进一步分解细化任务，落实责任分工，狠抓各项政策措施的贯彻落实。公安部要会同民政部、卫生计生委等部门加强对各地区的督查指导，对责任不落实、工作不力的，依法依规严肃追究责任。
凡以前文件规定与本意见规定不一致的，按本意见规定执行。
